La Cour européenne des Droits de l’homme a condamné, le 26 avril, à l’unanimité, la France pour avoir refusé l’asile et failli expulser un journaliste érythréen.

Des faits incohérents ?
Agé de 28 ans, Asebeha Gebremedhin travaillait comme reporter-photographe pour le journal indépendant Keste Debena avant d’être arrêté en 2000. Incarcéré pendant six mois, torturé notamment sur la fuite à l’étranger de son rédacteur en chef, il réussit à s’évader de l’hôpital de la prison et arrive, via le Soudan, à l’aéroport de Paris-Charles de Gaulle fin juin 2005. Sa demande d’admission sur le territoire, au titre de l’asile, est cependant rejetée le 5 juillet par l’Office français des Réfugiés et Apatrides (Ofpra) au motif d’incohérence. Le lendemain, un ordre d’expulsion vers l'Erythrée est délivré par le Ministère de l’Intérieur. Le recours en référé au tribunal administratif est rejeté. Saisie, la Cour européenne des Droits de l’homme intime immédiatement aux autorités françaises de ne pas le renvoyer et un titre provisoire de séjour est octroyé.

Non répond la Cour...
Pour la Cour, le demandeur d’asile doit pouvoir avoir accès en zone d’attente à un recours de plein droit suspensif, "compte tenu des risques de mauvais traitements ou de torture qui pourraient suivre son expulsion". La Cour critique surtout la législation française qui n’octroie pas d’effet suspensif aux recours des personnes placées dans les zones d’attente. Une violation, selon les juges du droit à un recours effectif et de l’interdiction des traitements inhumains ou dégradants, prévues respectivement par les articles 13 et 3 de la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH, 26 avril 2007, Gebremedhin, requête n° 25389/05).

Une conséquence sur le droit communautaire ?
Ce faisant, la Cour met en lumière, selon nous, une notion restée floue dans le droit communautaire, celle du recours effectif. La directive 05/111 du 1er décembre 2005 (à transposer avant le 1er décembre 2007) donne, d'un coté, au demandeur d'asile le "droit de rester dans l'Etat membre en attendant l'examen de la demande" mais uniquement jusqu'à l'examen du dossier en premier ressort (article 7) ; de l'autre, elle laisse les Etats membres libres de régler la question de savoir si le recours du demandeur d'asile a pour effet de premettre au demandeur d'asile de rester dans l'Etat membre dans l'attente de l'issue du recours (article 39). Cette décision illustre également l'appréciation extensive qu'ont certains Etats membres des conditions (les "déclarations incohérentes" en l'espèce) permettant l'application de la procédure accélérée (article 23).

La procédure d'asile, roulette russe !
Ce procédé est dénoncé par certaines organisations de droits de l'homme comme l’Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers, ui regroupe la quasi-totalité des associations de droits de l’homme. La procédure d’asile à la frontière, « durcie à l’extrême » ces dernières années, est une vraie « roulette russe » souligne l'Anafé. Ce cas « n’est ni isolé ni anecdotique ». « Ainsi en mars dernier un demandeur d’asile tchadien a été renvoyé par la France et s’est retrouvé immédiatement à la sortie de l’aéroport en garde à vue pendant 28 jours ». « Sauf à violer, la décision de la Cour, la France devra désormais consacrer un effet suspensif aux recours déposés par les étrangers maintenus en zone d’attente qui encourent un risque de mauvais traitements en cas de renvoi vers leur pays d’origine » ajoute l'organisation.

A la lecture de la synthèse sur la consultation menée par la Commission européenne sur les services de santé et de certaines propositions, on ne peut être que perplexe.

1° L’ampleur des problèmes révélés touche à tous les pans de la société : de la responsabilité médicale au cadre de planification des soins, en passant par l'information des patients et des professionnels. Au point qu'on peut se demander si chacun des problèmes traités ne mériterait pas à lui seul une initiative, législative ou non, à supposer que la plus value communautaire soit prouvée. Le chantier semble immense !

2° Il existe un manque de données de base objectives (combien de personnes ont été soignées mais surtout combien d'actes de soins et pour quel montant, dans quelles spécialités…) et de données subjectives (la population veut-elle vraiment accéder à des soins au-delà des frontières ?) qui permettent difficilement d'avoir une idée sur les besoins et l'impact de tel ou telle initiative.

3° Les points de vue exprimés ressortent clairement du syndrôme Nimby (Not in my back yard : pas chez moi). Tout le monde est d'accord pour qu'une solution communautaire soit trouvée au problème qu'il subit mais réfute une telle solution pour les problèmes qu'il cause. Exemple : le risque de "l'importation" de patients est souvent évoqué (comme facteur de déstabilisation du système de soins…) mais celui de "l'exportation" l'est beaucoup moins. A l'inverse, la question de la fuite des cerveaux ne préoccupe que les pays de départ, pas ceux d'arrivée. Et si les organisations professionnelles sont d'accord pour évoquer la question de la responsabilité, elles préfèrent des instances de conciliation légère, type réseau Solvit, pour les régler.

4° Enfin, si certaines propositions suscitent des avis divergents, ce qui est logique, d'autres encore relèvent plutôt des fausses bonnes idées, impossibles à mettre en oeuvre en pratique au niveau européen (tout simplement car elles n'existent pas déjà au niveau national ou relèvent d'une planification, dépassée, à la soviétique).

Foin de pessimisme. Des solutions peuvent s'ébaucher. Ne les as-t-on pas trouvé dans d'autres domaines, comme le transport et la sécurité maritimes, où les mêmes questions de responsabilité, d'inspections de qualité, de reconnaissance des contrôles, des compétences professionnelles, d'information des usagers… se posent.

Mais il reste plusieurs difficultés :

1° Chaque décision doit être pesée au millimètre près tant le poids de la santé pèse sur les finances publiques (entre 10% et 20% du budget) et l'économie de chaque Etat membre (entre 9 et 10% du PIB) et connaît une croissance soutenue. Ne pas encadrer la mobilité des patients ou l'encourager sans retenue ne serait pas sans conséquence sur les finances publiques.

2° Il y a une contradiction réelle entre la façon dont les systèmes de santé fonctionnent (planification, contrôle des soins, des soignants et des patients) et les principes de liberté inscrits dans les traités européens. Lors de la conception des traités, il y a 50 ans, les systèmes de soins étaient organisés d'une telle façon qu'il paraissait évident qu'ils échappent à ces règles. Aujourd'hui, tant l'évolution économique qu'idéologique, consacrée par une jurisprudence européenne, ajouté à un manque certain d'anticipation des gouvernements et la crispation des organismes de sécurité sociale (qui ont souvent très peu joué le jeu de la transparence, de l'information des patients, voire ont violé délibérement les règlements européens) conduisent à cette impasse. Le fonctionnement des systèmes de santé est, par nature, anticoncurrentiel et il doit se plier à des règles faites pour le secteur concurrentiel, le droit des citoyens à se faire soigner et des professionnels à obtenir le paiement de leurs actes connaît une limite : celui des contribuables (souvent les mêmes) à le financer.

3° Cette contradiction se marque au sein même de la Commission et des institutions européennes
plus généralement. Tandis que la DG Sanco mène sa consultation, la DG Markt multiplie les infractions dans le domaine médical (numerus clausus ou propriété des pharmacies par exemple) et la DG Emploi continue de mener à bien la réforme du règlement d'application sur la coordination des régimes de sécurité sociale. Le tout sans coordination apparente.

Quelles priorités ?
Tout l'intérêt de cette consultation est, donc, d'appuyer sur ce type de problèmes, mis sous le boisseau jusqu'à la directive Services, proposée par Frits Bolkestein. Parmi les nombreuses propositions issues de la consultation, tentons de dégager quelques lignes forces :

1° L'information des patients, suscite un quasi-consensus et peut facilement trouver place dans un instrument obligatoire (créant une obligation d'information sur les soins, les conditions de prise en charge, d'autorisation préalable, fixant les droits et délais de recours, d'une instance de résolution des litiges). Complétée par la Charte européenne des patients, elle concourt à l'Europe des citoyens voulue par le président de la Commission.

2° La codification de la jurisprudence de la Cour de justice sur le remboursement des soins, prise en compte déjà partiellement dans la réforme du règlement de coordination de sécurité sociale (règlement 883/04), devra être complétée, par un additif au règlement 883/04 et/ou une directive ou un règlement, ce dernier pouvant préciser les raisons justifiant l'obligation de délivrer d'une autorisation préalable ou permettant de la refuser.

3° L'encadrement de la liberté d'établissement de prestation de services apparaît nécessaire, afin d'éviter l'afflux des plaintes ou des abus des Etats membres. C'est sans doute le point le plus délicat. Elle pourrait trouver un débouché, à défaut de directive, sous forme de lignes directrices.

4° Un encadrement des conditions de transfert des patients dans un Etat membre à un autre devra être prévu, soit sous forme de directive, soit sous forme de convention-cadre, prévoyant des solutions particulières pour les zones frontalières.

5° L'établissement d'une méthode ouverte de coordination et d'expériences pilotes pourrait inclure l'iSanté, la recherche sur la terminologie européenne ou l'établissement de centres de référence.

L’Europe des résultats, l’Europe concrète, l’Europe des citoyens, les mots sont toutes les lèvres des dirigeants européens. Malheureusement, les résultats sont encore mitigés.

La bonne volonté est présente, c’est indéniable, et quelques projets ébauchés. Mais l’Europe dispose-t-elle vraiment de tous les leviers, à commencer par celui, primordial, de pouvoir répondre aux problèmes concrets qui touchent le citoyen confronté à une question européenne, dans son pays ou dans un autre.

Remboursement des soins ou attribution de bourse d’études, non reconnaissance des permis de conduire ou des diplômes, non-respect des normes sociales européennes, bien souvent, il ne s’agit que de « petits » problèmes, qui ne se traduisent pas nécessairement par une infraction caractérisée de l’Etat ou des Etats concernés. Les textes ont été transcrits ; simplement ils ne sont pas appliqués ou mal appliqués. Parfois il y a de la mauvaise volonté des administrations chargées d'appliquer la réglementation européenne, parfois une incompréhension ou une mauvaise connaissance des textes, ou alors chaque Etat concerné se renvoie la balle estimant que le problème se situe chez l’autre. L’Europe ne doit pas cependant s’y tromper. En ne résolvant pas ces petits problèmes de la vie de tous les jours des Européens, elle laisse s’ancrer l’impression d’un « Bruxelles » éloigné des préoccupations quotidiennes ou dont les décisions ne sont pas appliquées. Elle impulse aussi, à rebours, une mauvaise image de la mobilité européenne qui, plus que tout, décourage d’éventuels candidats au départ.

Tracasseries administratives, retards dans les papiers, différences d’analyses dans les droits sociaux devraient être traqués avec autant d’acharnement, les dévoiements des administrations rendus publics, surtout en matière de prestations sociales, tout comme sont traquées actuellement les infractions aux règles de concurrence.

Bien sûr, de sages esthètes répondront : il existe déjà la procédure en manquement et les citoyens peuvent déposer une plainte à la Commission. Mais cela ne peut suffire. Outre que cette procédure est très lourde, dure plusieurs années, elle ne résout souvent pas concrètement le problème du ou des citoyens concernés. De plus, elle se déroule dans une certaine opacité. Les mises en demeure, voire les avis motivés ou les saisines de la Cour de justice, ne sont pas tous publiés. Ce qui nuit à leur effet pédagogique de sanction publique.

Il faudrait donc faire preuve d’une ingéniosité, d’une imagination nouvelle pour résoudre certaines questions où la question du droit pur – Qui a raison ? Qui a tort ? – puisse s’effacer au profit de l’intérêt du citoyen européen. Il faudrait une autorité capable de jauger si la plainte est fondée et y chercher un remède équitable, capable aussi de faire jouer de sa légitimité. Une autorité qui pourrait passer un coup de téléphone à l’administration concernée, ou à son responsable politique, pour lui démontrer l’inanité de telle position. Et un rapport public qui puisse, chaque année, mettre en évidence les faits répétitifs et les « histoires à succès », ce qui pourrait certainement contribuer à la meilleure application de la réglementation communautaire.

Reste à savoir comment mettre en place ce « Médiateur des citoyens ». Faut-il pour cela renforcer le Médiateur européen qui n’est compétent qu’en cas de mauvais fonctionnement des institutions communautaires. Ou faut-il qu’une institution se saisisse de ce vide et se dote d’une instance adéquate : ce serait le rôle de la Commission, mais pourquoi pas du Parlement ? Faut-il une formalisation juridique « lourde », par les traités fondamentaux ? Ou un simple accord interinstitutionnel, voire une simple modification du règlement interne de l’institution concernée suffirait-il … Inconstablement un chantier doit s'ouvrir.